【京都コングレス便り(第2回)】国連から見た京都コングレス

UNODC犯罪防止刑事司法オフィサー マキロイ 七重

はじめに

 私は,2018年4月から,オーストリアの首都ウィーンにある国連薬物・犯罪事務所(United Nations Office on Drugs and Crime,以下「UNODC」という。)本部において,犯罪防止刑事司法オフィサーとして勤務している。私は2004年に任官した検事であるが,2020年4月に京都で開催される国際連合犯罪防止刑事司法会議(United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice,以下「コングレス」という。)の準備を主な業務とする現在のポストに応募し,採用された。
 UNODCは,(1)違法薬物,犯罪及びテロ対策における能力向上のための技術協力,(2)政策・事業決定に資するエビデンス作成のための,薬物及び犯罪に関する調査・分析,(3)関連条約の締結・実施に関する支援並びに薬物,犯罪及びテロリズムに関する国内法整備の支援を主要業務とする国連機関であり[1],本部のほか,50か所以上に国別事務所,地域事務所等を有し,約150か国において活動している[2]。私の所属する会議支援部(Secretariat to the Governing Bodies)は,経済社会理事会の機能委員会[3]のうち,UNODCが所管する犯罪防止刑事司法委員会(Commission on Crime Prevention and Criminal Justice,以下「コミッション」という。)及び麻薬委員会の事務局を務めるとともに,コングレスの事務局業務も担っている。
 以下では,コングレスの概要及び京都コングレスに向けた準備状況について紹介しつつ,国連から見た京都コングレスの意義や,国際社会の京都コングレスへの期待についても触れたい。なお,意見にわたる部分は私の個人的な見解である。
 

コングレスの概要

 コングレスは,国連が主催する,犯罪防止・刑事司法分野における世界最大規模の国際会議であると言われている。5年に一度,閣僚級のハイレベル,政府職員,国際機関,非政府組織,実務家,研究者等が一同に会し,政策立案,法執行,調査研究などの角度から多面的に議論しつつ,各々の知見を共有し,犯罪防止・刑事司法分野において国際社会が直面している喫緊の課題を識別し,対策を模索することや,様々な形での国際協力を促進することを目指し[4],1955年以降,13回の会議が開催されてきた。1991年の国連総会決議による機構改革の結果,政策決定機能については毎年5月にウィーンで開催されるコミッションに移譲され,コングレスはコミッションに助言・提言を行う諮問機関と位置付けられることとなったものの[5],会議の規模,参加者のレベル及び多様性もさることながら,政治宣言を採択し,向こう5年間の犯罪防止・刑事司法分野における指針を示すことから,依然として犯罪防止・刑事司法分野において強い影響力を持っており,各国の関心も非常に高い。また,UNODCはいくつもの会議を運営しているが,コングレスは,会議としての格や歴史に加え,ほぼ全ての部署の業務に深く関連することからも,UNODCにおいて別格の扱いを受けている。
 コングレスが日本で開催されるのは,1970年の第4回コングレス以来,二度目である。同コングレスも京都で開催されたが,欧州以外の国で初めて開催され,また,初めて政治宣言[6]を採択し,事前に地域準備会合を開催した点においても,歴史に残るコングレスであった[7]。次回の第14回コングレスは,50年ぶりに日本で開催される。ホスト国は当然のことながら円滑な会議運営に協力することが求められており,後述のとおり,日本の早くからの準備状況は各国からも高く評価されているが,ホスト国は伝統的にコングレス準備についての決議案や政治宣言のための非公式協議を主導してきたことから,日本はコングレスの内容面においても大きく貢献することが期待されている。
 

京都コングレスに向けた準備状況

全体テーマ,議題及びワークショップトピックの決定

 コミッションは毎年5月にウィーンで開催されているが,コングレスの準備機関としての機能も持ち併せている[8]。前回の第13回コングレス後のコミッションにおいては,毎年,「第13回コングレスのフォローアップ及び第14回コングレスの準備」の議題の下で,第13回コングレスの政治宣言を受けての自国の取組や,京都コングレスに向けた準備,意気込み等について各国がステートメントを述べ[9],コングレス準備についての決議案も承認されてきた。
 京都コングレスの内容面での準備においてとりわけ重要なのは,2017年の第26会期コミッションであった。同コミッションにおいては,京都コングレスの全体テーマ,議題及びワークシップトピック(以下「全体テーマ等」という。)を決定する決議案が承認された。同決議案は経済社会理事会を通じて国連総会に提出され,同年12月に採択された[10]が,私は当時,法務省大臣官房に勤務しており,決議案交渉に日本国政府代表団の一員としての立場で関わった。当時コミッションの議長は北野充在ウィーン国際機関日本政府代表部大使が務めており,北野大使は同決議案の非公式協議の議長も務めた。
 京都コングレスの全体テーマ等の選定に当たっては,各国の犯罪防止・刑事司法分野における重要課題をできる限り捕捉できるよう,いくつかの段階が踏まれた。まず,2016年5月の第25会期コミッションでの「全体テーマ等に関する各国からの提案を募り,次回コミッションにおいて全体テーマ等を承認することとする」旨の決議案の承認[11]を受け,2016年11月に,UNODCが,全体テーマ等で取り上げるべき事項を各国に照会する口上書を発出した。その後,各国からの回答事項をUNODCが取りまとめ[12],2017年4月初旬に開催された第26会期コミッション会期間会合で更に各国から意見を聴取し,これらの取りまとめ及び意見を元に,2017年4月,北野大使がコミッション議長としての提案を作成して各国に提示した。この提案を土台として,非公式協議が数回にわたり開催された。
 上記提案の要点は,(1)全体テーマを持続可能な開発のための2030アジェンダと関連付けるべき,(2)議題及びワークショップトピックを犯罪防止,刑事司法,法の支配及び国際協力の4本柱で構成すべきであるというものであった。この(1)及び(2)の方針は各国からの支持を集め,非公式協議での議論は議題及びワークショップトピックの具体的な文言の調整に絞られた。コミッションでの意思決定は多数決ではなく全会一致とするのが慣習となっている[13]ため,初期の段階で議長提案の大枠が各国に受け入れられ,論点が絞られたのは,協議がまとまる大きなモメンタムとなったと言えよう。
 コングレスの全体テーマが2030アジェンダと関連付けられたのは,前回の第13回コングレスでの成果を継承すべきとの意見が各国から寄せられたからであった[14]。2015年4月にカタールの首都ドーハで開催された前回コングレスでは,国際社会が達成すべき共通の開発目標としての「ミレニアム開発目標(2015年が達成期限)」に代わる新たな国連の開発目標に,犯罪防止・刑事司法分野を明確に位置付けようとする全体テーマが設定されていた[15]。そして,同コングレスでの議論は,同年9月に国連サミットにおいて採択された2030アジェンダの17の持続可能な開発目標(Sustainable Development Goals,略してSDGs)のうち,目標16「平和と公正をすべての人に」の設定に,大きく貢献したと言われている。次の京都コングレスは,既に2030アジェンダの目標に組み込まれた犯罪防止・刑事司法につき,今度はこれを推進するために何ができるかを考える場とすべきとの観点から,全体テーマは「2030アジェンダの達成に向けた犯罪防止,刑事司法及び法の支配の推進」と決まった。
 議題及びワークショップトピックについては,上記第25回コミッション決議案における「全体テーマ等は相互に関連させる」及び「議題及びワークショップトピックは内容面で連動させ,数を絞る」旨の要請を加味し,議長が各国から寄せられた意見を前記4本柱に整理して具体的な文言を提案した。そして,非公式協議の結果,最終的に以下の通りの議題及びワークショップとすることで各国が合意した。

議題1 社会的・経済的発展に向けた包括的な犯罪防止戦略
ワークショップトピック1 エビデンスに基づいた犯罪防止:効果的なプラクティスを支える統計,指標及び評価

議題2 刑事司法システムが直面する課題に対する統合的なアプローチ
ワークショップトピック2 再犯防止:リスクの特定とその解決策[16]

議題3 法の支配の促進に受けた各国政府による多面的アプローチ。とりわけ,ドーハ宣言に沿って,全ての人々に司法へのアクセスを提供すること,効果的で説明責任のある公平かつ包摂的な機関を構築すること,文化の独自性を尊重しつつ法遵守の文化を醸成することを含む社会的,教育的その他の関連方策を検討すること
ワークショップトピック3 犯罪に強い社会を作る手掛かりとなる教育と青少年の参加

議題4 あらゆる形態の犯罪を防止し対処するための国際協力及び技術支援,とりわけ(a)あらゆる形態のテロリズム,(b) 新興の犯罪形態
ワークショップトピック4 最新の犯罪傾向,近年の進展及び新たな解決策。とりわけ犯罪の手段としての,及び犯罪への対抗手段としての新たなテクノロジー

 議題は全体会合での議論のために設定するものであり,ワークショップトピックはより実務的・専門的な議論の場であるワークショップの題材であるとの違いがあることから,議題にはある程度幅を持たせた表現となっているのに対し,ワークショップは具体的な課題に的を絞ったものとなっている。
 

地域準備会合

 2018年5月に開催された第27会期コミッションにおいては,「過去の例にならい,4つの地域準備会合を開催するとともに,ヨーロッパ諸国等のための地域準備会合開催に向けて特別な努力をする」旨要請する決議案が承認された[17]。この要請を受けて,2019年1月から4月にかけて,アジア太平洋地域準備会合(1月22~24日,タイ・バンコク),ラテンアメリカ・カリブ地域準備会合(2月5~7日,チリ・サンチャゴ),西アジア地域準備会合(3月26~28日,レバノン・ベイルート),アフリカ地域準備会合(4月9~11日,エチオピア・アジスアベバ),そしてヨーロッパ地域準備会合(4月23~25日,オーストリア・ウィーン)が開催された。これらの地域準備会合においては,延べ180以上の国,国連機関,非政府組織等から550名以上の参加者が集まった[18]。
 前述のとおり,地域準備会合は,第4回コングレスの準備のために初めて開催され,それ以来,原則として経済社会理事会の5つの地域委員会のそれぞれの加盟国を招待し[19],各コングレスに先立って開催されてきたが,ヨーロッパ地域準備会合については,1995年の第9回コングレス以降開催が見送られていた。しかし,上記決議案を契機として25年ぶりに復活し,その開催は,ヨーロッパ諸国が直面する課題を表明する機会が得られたものとして歓迎された[20]。
 地域準備会合は,これまで,各地域特有の視点や考え方をコングレスでの議論や政治宣言採択に当たっての考量要素とするために汲み取ることを目的として開催されてきた。今回の地域準備会合では,京都コングレスの全体テーマ,議題及びワークショップトピックにつき,政治宣言(京都宣言)に盛り込むべき事項を中心に各国が意見を述べたが,サイバー犯罪対策についての新条約の策定の是非につき議論が紛糾する地域(アジア・太平洋地域及びヨーロッパ地域),テロ対策の具体的な内容について意見が対立する地域(西アジア),法の支配の推進や犯罪防止に資する法遵守の文化の醸成について重視する地域(ヨーロッパ地域及びラテンアメリカ・カリブ地域),環境犯罪対策や技術支援を重視する地域(アフリカ地域),修復的司法の重要性について多数の意見が寄せられた地域(ラテンアメリカ・カリブ地域)など,地域の個性が表れる結果となった[21]。
 他方で,実務家の能力構築,官民連携,若者に焦点を当てた犯罪防止施策,被害者中心のアプローチ,中央当局の情報交換のためのプラットフォーム構築等,全ての地域準備会合に共通する重要事項やニーズも見られた。
 

京都コングレスへの期待

 2019年5月に開催された第28会期コミッションには,稲田伸夫検事総長が出席し,初日の「一般討論」の議題の最初のスピーカーとして,京都コングレスでの議論における実務家の貢献について強調するとともに,再犯防止を例に取り,安全・安心な社会の実現に向けた地域社会との連携の重要性について訴えた上で,京都という都市や京都コングレスの会場である国立京都国際会館を紹介するビデオ映像を上映し,各国にコングレスへの参加を呼び掛けた。また,コミッション4日目の「犯罪防止・刑事司法分野におけるUNODCと加盟国の協力」の議題の下では,国連アジア極東犯罪防止研修所(United Nations Asia and Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders,通称UNAFEI)[22]の瀬戸毅所長が京都コングレスでのワークショップ2に向けたUNAFEIの準備状況についてステートメントを行い,同日の「第13回コングレスのフォローアップ及び第14回コングレスのための準備」の議題の下では,山内由光法務省大臣官房審議官が,ホームページの開設,サイドイベントや展示の準備,矯正施設視察の企画等,京都コングレスに向けての日本の準備状況を説明し,コングレスに先立って開催されるユースフォーラムのテーマ等についても紹介した。これらのステートメントを受け,日本の着実な準備を高く評価するコメントや日本への謝意が多くの国から寄せられた。さらに,同コミッションにおいて日本が提案したコングレス準備についての決議案(E/CN.15/2019/L.7/Rev.1)は,各国から歓迎されて承認され[23],コミッション最終日には27もの国が共同提案国として名乗りを上げた。
 そして,上記コミッションにおいては,日本政府がUNODCと共同で京都コングレスについての展示を行ったほか,日本政府やUNAFEIが,再犯防止,保護司,高齢受刑者の処遇,女性受刑者の更生等に関し,5つのサイドイベントを主催した。同コミッションは,京都コングレス前に最後に開催されたコミッションであったが,上記のとおり,京都コングレスに向けての準備状況のほか,官民連携・多機関連携による再犯防止等,犯罪防止・刑事司法分野における日本の先進的な取組についても積極的に対外発信がなされ,日本の存在感が示された場となった。
 上記コミッションにおいては,京都コングレスで使用する資料等及び手続規則[24]についても検討され,京都コングレスに向けた準備は最終段階を迎えた。今後,UNODCは,京都コングレスで使用する資料等の作成,招待状等の発出,参加登録の準備及び京都コングレスについての各所でのブリーフィング等を行うとともに,日本政府との間で,会議運営に関する打合せを重ねる予定である。そして,ユースフォーラム開催のための支援や,京都宣言の起草・採択に向けた専門家会合,会期間会合及び非公式協議の支援も行う予定である。
 日本は,コングレスのホスト国として,ハイレベルを含む多くの参加者獲得に向け,あらゆる機会を利用した精力的な広報活動を行うとともに,上記コミッション同様,サイドイベントを企画するなどし,京都コングレス本番で犯罪防止・刑事司法分野における自国の取組について積極的に対外発信することが期待されている。
 また,京都コングレスは,前回のドーハコングレスの成功と,50年前の第4回コングレスの成功を受け継ぐことも期待されている[25]。コングレスに先立ってユースフォーラムが開催されるのはドーハコングレスに引き続いて二度目であり,ユースフォーラムは未来を担う若者による議論の場として各国からの関心が高いことからも,充実した議論に向けた着実な準備を進めることが求められている。上記決議案E/CN.15/2019/L.7/Rev.1においては,「地域準備会合の結果を考慮し[26],京都コングレスで議論される主要事項についての力強く包括的な政治的なメッセージを含む,簡潔で構造がしっかりした政治宣言案を起草する」旨要請されるとともに,「コングレス前に京都宣言の交渉を終結させる」旨奨励されている。今後,京都宣言の起草・採択に向けた非公式協議等での議論については日本が主導していくことが見込まれているが,京都コングレスが第4回コングレス同様,歴史に残るコングレスとなるよう,日本は,犯罪防止・刑事司法実務,ひいては国際社会の持続可能な開発にとって具体的で意味のある内容の宣言が採択されるべく尽力することが期待される。


 
[1] “Making the world safer from crime, drugs and terrorism”, UNODC, 2007. https://www.unodc.org/pdf/unodc_brochure_2007.pdf
[3] https://www.un.org/en/ecosoc/about/subsidiary.shtml
[4] 国連総会決議A/RES/56/119,事務局作成文書 “From Policy Directives to Concrete Results - A Quinquennial Strategic Operational Roadmap” (E/CN.15/2019/CRP.3)等。
[5] 国連総会決議A/RES/46/152,浦田啓一「犯罪防止・刑事司法分野における国連の活動」法律のひろば1995年9月号参照。
[6] 参加各国の決意を表明したコングレスの単一の成果文書。
[7] 第4回コングレスでの議論については,コングレス報告書(A/CONF.43/5)及び池田美穂「第14回(2020年)国連犯罪防止刑事司法会議(コングレス)日本開催の意義」法律のひろば2015年11月号参照。
[8] 国連総会決議A/RES/56/119参照。
[9] コミッション報告書(E/2015/30,E/2016/30,E/2017/30及びE/2018/30)参照。
[10] 国連総会決議A/RES/72/192。
[11] この決議案も経済社会理事会を通じて国連総会に提出され,採択された(A/RES/71/206)。
[12] 各国意見については,国連事務総長報告書E/CN.15/2017/11参照。
[13] コミッションでの決定事項に対して各国が帰属意識を持てるよう,コミッション開催中は各国代表団が時には深夜まで非公式協議で喧々諤々の議論を繰り広るなどし,全会一致に向けて尽力して妥結するもので,こうした姿勢は「ウィーン魂(Vienna Spirit)」と呼ばれている。
[14] 第25会期コミッション報告書(E/2016/30)及び前出報告書(E/CN.15/2017/11)参照。
[15] 「経済及び社会的な課題への対処,国内及び国際的なレベルでの法の支配,市民参加を促進するための犯罪防止・刑事司法のより広い国連アジェンダへの統合」。第13回コングレスでの議論については,松下裕子「第13回コングレスの概要」法律のひろば2015年11月号参照。
[16] 再犯防止は,「犯罪防止」に向けた施策とも言えるが,一度刑事司法手続に付された者を対象とする施策であるため,「刑事司法」の柱の中に位置付けられている。
[17]この決議案も,同年12月に国連総会で採択された(A/RES/73/184)。同決議で,第14回コングレスの開催地を京都とすること及び開催期間を2020年4月20日から27日までとすることも決定された。
[18] https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2019/April/key-regional-issues-for-14th-un-crime-congress-highlighted-in-preparatory-meetings-organized-by-unodc.html
[19] 各地域委員会の加盟国以外の国や国際機関等もオブザーバーとしての参加が認められている。
[20] 第28会期コミッション報告書E/2019/30参照。
[21] 各地域準備会合の報告書(A/CONF.234/RPM.1/1,A/CONF.234/RPM.2/1,A/CONF.234/RPM.3/1,A/CONF.234/RPM.4/1,A/CONF.234/RPM.5/1)参照。
[22] 日本政府が国連と共同で運営する研修所。京都コングレスにおけるワークショップ2(再犯防止:リスクの特定とその解決策)については、UNAFEIがコーディネーターとなることが決まっている。
[23] 同決議案は、経済社会理事会を通じて国連総会に提出される予定である。
[24] コングレス手続規則は、各コングレスの冒頭で採択されるが、各コングレス後のコミッションで改正の要否が検討され、改正が必要とされれば経済社会理事会への勧告がなされる(コングレス手続規則A/CONF.222/2)。第28会期コミッションにおいては特段改正の意見が見られなかっため、京都コングレスにおいても、これまでと同様の手続規則案が提出される予定である。
[25] 前出文書E/CN.15/2019/CRP.3参照。
[26]各地域準備会合の報告書は全て上記コミッションに提出され、検討された。